浅议农村房屋拆迁常见问题与对策分析

      随着工业化不断发展，大批农民的房屋需要被拆迁。对于绝大多数的农村老百姓而言，房屋是他们的安身立命的地方，是其最重要的财产，也是其保护自己人身安全甚至其它人权的重要载体，正如十八世纪中叶英国首相所说的：“穷人的茅舍风能进，雨能进，国王不能进。”①但是农村房屋拆迁中，由于拆迁管理工作不到位，拆迁法律与补偿标准机构不完善，行政载决和强制执行不规范适合，被拆迁人需求的中低价位房屋供应不足等原因，引起大量的群众性上访事件，据有关的调查资料显示，2005年1至10月份，建设部受理来信共4820件次，上访1730批次，集体上访123批次，其中反映拆迁的分别占28%，70%，83.7%，②直接影响到农村社会的稳定。因此，农村房屋拆迁问题应引起我们的重视。而白沙村全村大约有500人左右，大部分都是当地的本地人，居住的房屋大部分都是当地人的祖屋，由于该村主要是以农村集体所有制为主的，所以有小部分房屋是集体所有的，现在随着经济的发展，大旺招商引资，需要用到大量的土地，因此房屋拆迁也势在必行，如何处理好房屋拆迁问题不但是经济发展的要求，同时也是社会稳定发展的要求。

　　一、农村房屋存在的突出问题

　　(一)从法律上看

　　1、农村房屋拆迁没有直接的法律法规和规章可循

　　到目前为止，我国没有对农村房屋拆迁的一个专门法律和规章，仅有国务院颁布的专门针对城市居民房屋拆迁的行政法规——《城市房屋拆迁管理条例》。对于农村房屋拆迁的土地性质来说，农村房屋拆迁主要是集体土地的房屋拆迁。在适用法律上，农村房屋拆迁的适用法律是《中华人民共和国土地管理法》，房屋拆迁只作为征地过程中地上附属物补偿的一个部分。因此，在拆迁主体上，农村房屋拆迁的主体是政府(划拔土地为直接使用土地的政府部门、出让土地为土地的管理部门);在安置方式上，农村房屋拆迁目前采用迁建安置、调产安置和货币补偿三种方式;在补偿标准上，农村房屋拆迁的土地性质在于是集体土地，不能进入市场，因而在补偿过程中，城市房屋拆迁可以按市场来操作，而农村房屋拆迁只能按实补偿(评价按重置价结合成新率进行评价)，另一方面，由于农村有许多房屋都是他们老一辈人在此地建筑的房屋，没有房屋产权证，因此，当房屋拆迁时，他们就没有武器来要求补偿。而作为白沙村，房屋拆迁主要根据《中华人民共和国土地管理法》，同时，由于白沙村的本地人占90%，因此，许多房屋都是祖屋，没有房产证，当房屋要拆迁时，他们就没有相应武器来维护自已的利益。由此可见，农村房屋拆迁过程中没有相应和直接的法律和规章作为后盾，给农村房屋拆迁工作增加了难度，也让农民保障自身利益没有法律武器。

　　长期以来，农村房屋拆迁处于无法可依的状态，对农民房屋的私有财产权，一直采取忽略或放任态度，在可见的法律法规中，房屋仅被包含在“附属物”之中，严重混淆了农民土地的集体所有性质和房屋的私有性质。地方政府在办理农村房屋拆迁补偿时，没有严格依照国有土地上的房屋拆迁补偿办法进行，有的甚至连参照的资格都没有，只是由当地政府按地方性法规、及其以下的规范性文件擅自处分农民的财产。农民公平受偿权利在法律上就受到了不当的限制，把本该由上位法保护的农民的合法财产权，移位于下位法，这种法律的移位或使用不当，是我国法律的一大漏洞。③

　　2、农村中农民法律知识缺乏，维权意识不强

　　对政府有关单位与开发商的口头承诺较易相信，没有签定任何安置补偿协议，一旦农民的房屋被拆迁后就将农民的利益置之度外。通过对白沙村里18岁以上的村民进行调查，结果表明：受过初中教育的仅为11%，文肓占78%，文化知识水平相对较低，而会拿起法律武器来争取自己的合法权利的村民仅为0.8%。

　　(二)从补偿上看

　　1、补偿范围较窄

　　(1)我国房屋拆迁补偿基本上限于财产权补偿，而财产权的补偿中也只限于对直接损失的补偿，而事实上，被拆迁人在取得房屋所有权时，已经支付了相应的土地使用费，而在他们的房屋被拆迁后，这部分费用却未完全纳入补偿范围。(2)，农民在拆迁过程中不仅失了房屋，而且他们的生活，工作都受到了不同程度的损害。有的村民要另寻生存地点，使其生活和就业的成本增加。

　　表1是近年白沙村村民的生活成本对比表：(以一家五口为例的月平均生活成本)

　　年份(年)2000年2003年2006年

　　生活成本(元)

　　(上学除外)300元460元750元

　　在白沙村,有的人因此失了工作和赖以生存的生活来源，通过对该村就业人数调查显示：2000年，就业率达90%，2003年，就业率为75.3%，到2006年，就业率为51.5%，村民因房屋拆迁而失业的人数不断上升。而现行的拆迁补偿制度的不健全使得他们又无法就自己的生存和就业机会得到合理的补偿他们的生存权和工作权正在悄然的被夺走。(3)许多村民的房屋被拆迁后，由于拆迁导致的一系列不利后果，必然给村民带来精神上的痛苦和创伤，对此应给予一定的金钱安抚，而现在的补偿法律法规中却没有此项规定。

　　2、补偿安置不到位与不合理

　　(1)白沙村曾发生过这样的情况，政府要对土地实行征用，要拆迁农民房屋,称安置房屋还没有建设好，让农民自行安置到外村的地方租房晢住，许诺安置房屋建设好就马上迁入。但政府有关部门和开发商让农民迁出后就再也不认帐了，使农民失地，失房，失去生活来源，真是苦不堪言。

　　另一方面，虽然将农民拆迁户安置好房屋，但是没有得到有关养老保险与医疗保障，只是作一次性补偿，没有为农民日后的生活提供必须的安排，由于农民不能再耕作和搞些农村副业，使农民基本生活得不到提高，反而比前更差。

　　表2是近年来农村房屋拆迁前后的平均月收入对比表：(以一家五口人为例)

　　年份2003年2006年

　　平均月收入(元)1500元1250元

　　更有甚的是，由于拆迁单位的资金缺乏有效监督或因资金不足，使农民的补偿资金不能及时到位，给农民带来很大的困难，生活来源中断，连最低生活保障也难以落实。同时农民因房屋拆迁带来许多不便和生活损失，如子女入学问题，生活成本增加(交通，管理费，就医等)，都困扰着农民被拆迁户。

　　(2)脱离“以人为本”的原则。在房屋安置补偿过程中，通过对实地调查和当地有关部门关于农村房屋拆迁的规范性文件进行了解与分析，可从中发现，在农村房屋拆迁补偿上，普遍存在着一种过分地看重硬性标准的倾向，实际工作中严重脱离“以人为本”的原则，取而代之的是“以硬件为本”。如在住房安置上，根据农民是否拥有本地户籍或家庭中拥有户口的人数来确定安置房屋的面积，同时结合原住房面积的大小来折算，如一户人，有五口人，家中只有3人拥有当地户口，而该家庭居住面积是90平方米，而根据相关比例折算只能安置到面积50平方米的房屋居住。如果没有当地村民户籍的则可能得不到补偿。至于对拆迁房屋中弱势群体(老人，残疾等)，则只是统一给予安排，领取到政府给予的最低生活保障金，采用一刀切方法，有悖于为人民服务的宗旨。

　　3、补偿费用和标准偏低。政府直接规定拆迁的补偿费用和标准，未进行房产评估，不与被拆迁户进行协商，或进行协商没达成补偿协议的情况下，只向拆迁户作最后的“通牒”，不容商量。另一方面，拆迁补偿标准是每平方面积补偿200元，近几年来，大旺区有很多的外商来投资买地建厂，农村房屋拆迁的补偿标准有很大的提高，而给村民的补偿标准没有变。如下表所示可知。

　　表3 农村房屋拆迁补偿标准(一平方面积为单位)

　　年份2003年2006年

　　补偿标准

　　(一平方面积为单位)200元400元

　　(三)从政府方面看

　　农村房屋拆迁，政府已经不单纯是管理者，它的权力已经延伸到对公共资源的商业运作。政府自利行为日益显现，出现利益部门化。如在土地征用房屋拆迁上，政府部门不顾农民的利益，高价出让土地，低价征用农民土地，征地时尽可能压低土地和拆迁房屋的补偿费用，从中取得高额差价，使农民得不到应有的补偿。(见下表)

　　表4 政府在征地拆迁时买卖土地价格对比表(2005年)

　　土地买入(元/亩)土地卖出(元/亩)

　　35008000

　　在农村房屋拆迁的实际操作过程中，一是上下级政府是层层转授行政权，由中央传达下来到了实施层即当地政府，有关规定也就变了味，农民拆迁户没有享受到应有的权利，使农民房屋拆迁补偿得不到保障。按照土地管理法等有关法律规定，对农地征用的补偿办法由国务院规定，国务院授权给省级政府作出相应的实施细则，省级政府又授权给市、县级政府，把本应由上级政府行使的权力层层下放，本无权制定补偿标准的基层政府及有关部门，可以行使文件、命令、通知等任意处分农民的财产。

　　转授权力的结果导致地方政府各自为政，拆迁补偿标准高低无据，拆迁补偿工作失范。如现大旺区是肇庆市发展的高新技术区，有很多外商来投资，该市都按国家搬迁和征用土地标准给村民补偿，大旺区就按此要求下放到各个区当地政府，各个区当地政府又下放到各个村委，但是由肇庆市要求到各村就有很大的差距。如安居房安置时，上级没有对村民的户口进行限制来安置，而白沙村所属政府却用户口问题加以限制，按照当地相关规定来补钱才给予安置新居。还有的是白沙村当地政府征用村民的土地是以农用地标准来租用的，而实际上政府以商业用地租用给商人，从中赚取利润。另一方面，白沙村当地政府没有很好地处理村民和拆迁户间的矛盾，政府人员与拆迁户联合起来欺诈被拆迁的村民，不给村民安居房住，把村民随便安置到简陋的平房。

　　二是行政权力过大，我国是一个有着浓厚的行政干预色彩的国家，行政权力无所不在。按照宪法和《立法法》的有关规定，政府无权制定拆迁的行政法规和规章。在农村房屋拆迁中，房屋拆迁部门不得作为拆迁人，但有些政府行政部门以保证建设项目的顺利进行为由，仍强行介入平等主体(拆迁户与被拆迁户)之间的交易活动，它们由一个直接行政权力的机构，摇身一变成为直接拆迁人，政府及其工作部门这种集规则制定者、参与者、裁判员与处罚机关等多种身份于一身的做法是不公平的;同时，政府行为缺乏法律边界，在拆迁补偿和安置方案不落实，人为降低补偿安置标准，与农民没有达成协议的情况下，便以公共利益为借口，直接行使强制拆迁权，严重侵犯农民的利益。

　　二、农村房屋拆迁问题的对策和建议

　　(一)加强对农村房屋拆迁法的制定和完善

　　权力来源于法律的授权，权力的合法性也来源于法律的规定。法律是保障农民利益的根本之源。面对农村房屋拆迁主体，补偿安置，处理程序没有具体的法律可适用的情形，在加强立法的同时，必须对相关法律法规进行修改和完善，建立农村房屋拆迁法律制度。可以从以下方面着手。

　　在农村房屋拆迁的主体上，农村房屋拆迁主体应由政府部门及村集体组成。政府部门在组织实施房屋拆迁进程中作出规划，而村集体组织进行监督，这样的形式，两者共同合作。在房屋拆迁补偿上，对于补偿对象，所有人不得以是否有房屋产权证为标准，如前所述，白沙村许多农民老屋没有产权证的，只要房屋实际为其合法占有且村集体也认为应为其所有即可。补偿标准可给权省，市及地方人民政府根据本地区的发展水平，结合被拆迁房屋的重置成本等因素综合考虑。而大旺白沙村经济比较低下，因此，补偿时必须符合实际。

　　同时，要经过较为科学，完善的价格评估程序，合理确定被拆迁房屋的货币补偿金额，充分保护被拆迁人的合法权益。补偿费应及时足额发放到被拆迁人手中，以保证拆迁工作的顺利进行。在拆迁安置上，农村房屋拆迁应按照有生产用地，生活方便，节约用地的原则，选择好安置点。要符合农村集镇和中心村建设的长远规划，交通便利等。房屋拆迁后，应为拆迁人安排好临时居住点，并发给相应的搬家补助费，新房的建设问题，政府部门可授权村集体组织实施，相关费用凭实际支出安置费中列支。现农村房屋拆迁处于无序状态，完善农村房屋拆迁方面的法规不容迟疑，从而使农民房屋拆迁工作有章可循。

　　政府应加大对农村农民法律知识教育，提高农民的维权意识，安排专业人员为农民提供法律指导，法律咨询和法律援助。面对补偿资金不到位，拖欠等现象，引导农民通过合法途径解决，维护自身权益。政府部门也要加强管理与监督，使发放给拆迁户的资金到位。这样做不仅有助于保护农民利益，而且有利于整个社会的稳定和经济发展。

　　(二)在拆迁补偿上，可以考虑采取如下几种补偿方式

　　一是货币补偿方式，货币安置补偿是市场经济条件下房屋拆迁一种新的安置方式，通过货币支付形式把被拆迁房屋户的安置房屋推向市场。补偿费用除了包括房屋及其附属物补偿费，土地使用权外，还应包括一定的精神损害赔偿金。经济学者茅以轼认为必须提高现行的补偿标准，他建议应在市场价格的基础上再加10%比较合适。④货币安置补偿标准要以原地搬迁实物安置标准作为测算的主要依据。从价格上给房屋使用人一次性购房款额应达到本地段安置房的成本价比为合理。

　　对被拆迁房屋所有人，拆迁人一般应按房屋的安置价格结合成新评估作价补偿，因此拆除自有自用的私有房屋，拆迁人按上述除一次性货币购房款外还应给一笔拆除房屋补偿费。同时对被拆迁房屋户的这种一次性货币补偿的“买断”方式，要建立相关的养老保险和医疗体制，保障农民拆迁户应享有的权利。现在白沙村中村民很多是搞副业养猪，养鸡等等，因此建设了很多设施和建筑，在补偿时应对此部分建筑给予相应的补偿，同时，由于村民房屋拆迁只是得到一次性的货币补偿，而没有生活保障，因此，当地政府应根据情况建立起符合村民的养老保险和医疗体制，使村民能够得到基本的生活保障。

　　二是在住房安置时，要坚持让利于民，最大限度地考虑被拆迁人的利益。一方面要坚持“以人为本”的原则，想方设法确保被拆迁户拆迁安置后的实际生活水平有所提高，要注意照顾村中不同需求对象对住房置换面积的多样性需求。农村房屋拆迁需要取消以户籍及有关条件要求为硬性标准的规定。要根据具体面积和人数来安排，在安置标准上可以这样：(1)一至二人户，原面积不足40平方米，安置面积为40平方米;原面积在40至80平方米，按原面积安置;原面积超过80平方米的，安置面积为80平方米。(2)三人户，原面积不足50平方米的，安置面积为50平方米;原面积在50至110平方米，按原面积安置;原面积为超过110平方米的，按原面积安置110平方米。

　　(3)四人以上户，原人均面积不足15平方米的，人均建筑面积15平方米安置;原人均建筑面积在15至35平方米的，按原面积安置;原人均建筑面积在35平方米以上的，按人均面积35平方米安置。被拆迁人在同一拆迁范围内有多处合法住房的，应合并计算其原住宅房的建筑面积，这样就可以很好地照顾到不同家庭的情况。例如，对单身老人或老龄夫妇群体来说，原有面积大都在100平方米左右，还给他原有住房面积，置换成两套住房，一套自己使用，一套出租流转，可以辅助解决养老生计。他们虽然享受医疗和养老保险，但已经完全失去社会工作能力。实践证明，以这种的置换方式，能够有效化解相当一部分农村老人的生计困难。再比如，对身边有婚龄子女同居的农民，也应考虑到他们子女的婚嫁住房需要，适当调整和加大置换面积。还有，为了保障农村独生子女国策的长效实施，住房置换也应体现某种优惠等等。

　　另一方面对村中那些生活有特殊困难的被拆迁户要采取一些特殊的优惠政策，使他们亲身感受到党的政策的温暖，千万不要动不动用法律法规吓唬人，要以一个平常心进行换位思考。在建立被拆迁房屋农民基本生活保障制度的同时，规定对被拆迁房屋农民中的特殊困难群体，包括以往历次征地已安置和保养的人员，凡符合要求和最低生活保障条件的，允许其按照有关规定申办和享受最低生活保障。同时可设立住房保障线，对被拆迁的特殊困难户给予照顾，规定被拆迁农民获得的货币补偿款金额低于本市当年最小户型的经济适用房总价，拆迁人应当将其拆迁补偿款补足到这一标准，保证每一户被拆迁农民至少都能得到一套最小户型的经济适用住房。

　　三是对于土地征用拆迁房屋的补偿，可以采用“分年补贴”建立“以土地换社保”的新机制，建立起以土地经营权为中心的股份合作制，让农民拆迁户以土地入股的方式，使农民成为集体资产或股份有限公司的一个股民，赋予了农民长久拥有集体资产股权和分红权利，而不至于有些农民用完补偿费，使日后的生活失去了经济来源，成为“贫民”。这种“分年补贴”的长久保障方式，有效地保障了农民生活。总之，农村房屋拆迁补偿应遵循公平的原则，公平地补偿符合市场经济的要求，有利于社会的安定。

　　(三)在政府行为上，要做到如下几个方面

　　一是政府必须从商业性的拆迁活动中完全退出，要转变观念，改变直接进行房屋拆迁或者代替拆迁人进行房屋拆迁的错误作法。政府专心扮演裁判员的角色，切实转变职能，依法行政。拆迁管理部门要与拆迁单位、拆迁评估机构分离，确保拆迁管理部门独立、公正地履行行政管理职责。即使是农村基础设施、农村公益事业建设项目，也应当成立项目法人或委托具有独立法人资格的企业去承担，主管部门决不能直接充当拆迁人或者接受委托拆迁。总之，村中房屋拆迁时，本地政府都要以正规程序来进行，有相应部门管理。

　　二是对于大旺本地政府转授权行政方面，要严格根据立法法的规定，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，被授权机关不得将该项权力转授给其他行政机关。按照《立法法》第八条规定，涉及对民事基本权利及财产权利的调整只能由基本法律调整。《宪法》第六十二条规定，基本法律的制定主体只能为全国人民代表大会。因此，从法理上说，拆迁房屋应由宪法等相关的上位法作出规定，并符合严格的法定条件。把本应由上位法规范的拆迁事项应该用上位法自行规定来实施，不能移位于下位法，由地方性法规、规章及其以下的规范性文件擅自处分农民的财产。

　　三是地方(如白沙村当地政府)得到行政授权行政中，可以建立起法治化的利益表达机制，把农民的利益表达行为纳入法治化轨道，提高部分执法人员的素质，对于上访的农民要耐心积极对待，使农民的利益能够得到充分的表达，又能使政府行为受到严格规范。

　　在社会经济不断发展的今天，尤其是在我国农村占比例较大的中国，完善农村房屋拆迁工作，保护被拆迁人的利益，是十分重要的，需要政府，社会，人人的共同努力。